1 Introduction
La communauté internationale apprécie la Suisse en tant que destination de vacances non seulement pour sa beauté naturelle, mais également pour sa stabilité économique et politique, son système éducatif et son faible taux de criminalité. Pour ces raisons, la Suisse occupe chaque année, depuis plusieurs décennies, le haut des classements des lieux les plus prisés par les étrangers pour procéder à l'achat de logement de vacances.
Le 1er janvier 1985 est entrée en vigueur la loi fédérale du 16 décembre 1983 sur l’acquisition d’immeubles par des personnes à l’étranger (LFAIE) dont le but est la limitation de l'emprise étrangère sur le sol suisse. La LFAIE impose des limitations strictes aux acquisitions immobilières en Suisse par des étrangers, notamment en matière de logements de vacances.
La LFAIE a été modifiée une première fois en 1997 (Lex Koller), afin de faciliter les investissements étrangers dans des immeubles commerciaux, puis une deuxième fois en 2004, afin de permettre aux personnes à l’étranger d’acquérir sans autorisation des parts de sociétés immobilières cotées en bourse.
En 2007, le Conseil fédéral envisageait d’abroger la LFAIE, mais a finalement renoncé à ce dessein sous prétexte que les investissements dans le marché immobilier suisse avaient, à la suite de la crise financière de 2008, perdu en attractivité.
En acceptant l’initiative sur les résidences secondaires en 2012, la population suisse s’est prononcée en faveur d’une limitation de la construction de résidences secondaires. La loi fédérale sur les résidences secondaires (LRS), entrée en vigueur le 1er janvier 2016, met en œuvre l’article constitutionnel sur les résidences secondaires (art. 75b Cst.). Elle fait obligation à toutes les communes de Suisse d’établir une fois par an un inventaire des logements et pose notamment la règle selon laquelle aucune nouvelle résidence secondaire ne peut être autorisée dans les communes dont la proportion de résidences secondaires est supérieure à 20%. En d’autres termes, il n’est en principe désormais plus possible de construire un logement de vacances (qui est par définition une résidence secondaire) dans ces communes. Il résulte de l'adoption de cette loi une seconde limitation à l'acquisition de logements de vacances, dès lors que la construction de résidences secondaires est limitée.
Récemment, une révision partielle de la LRS a été mise en consultation jusqu'au 17 février 2023. Celle-ci prévoit que les propriétaires d'habitations déjà construites ou autorisées avant l’adoption de la LRS en 2012 pourraient bénéficier de nouvelles options lors de l’agrandissement de la surface utile principale et de la division en plusieurs logements. Cette modification permettrait, dans les communes où la proportion de résidences secondaires dépasse 20 %, à la fois d’agrandir sans restriction d’utilisation les bâtiments érigés selon l’ancien droit et de les subdiviser en plusieurs logement. Ainsi, des résidences secondaires supplémentaires pourraient être mises sur le marché sans que l'emprise sur le sol soit excessive au sens de la loi.
A noter que des restrictions supplémentaires sur la construction de logements proviennent également de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire (LAT). Déjà sa première version de 1979 exigeait que le sol soit utilisé de façon mesurée. Or, de très nombreuses communes ayant défini des zones à bâtir surdimensionnées, les terrains construits ont connu une forte expansion. En vue de renverser cette tendance et de limiter le gaspillage du sol (mitage du territoire), la LAT a été révisée une première fois en 2014. Cela implique un déclassement de zones à bâtir, typiquement en zones agricoles. La seconde partie de la révision de la LAT, concernant les constructions hors zone à bâtir, est encore en discussion au Parlement.
2 L’acquisition d’un logement de vacances par des étrangers hors UE et AELE, sans permis C (permis d’établissement)
Suis-je soumis à la LFAIE ?
Le principe général de la LFAIE est de soumettre l'acquisition d'un bien immobilier (maisons, appartements en propriété et de terrains à bâtir destinés à de telles constructions) par une personne à l'étranger à une autorisation. Il sied de cerner les conditions d'assujettissement, afin de savoir si l'acquisition envisagée est soumise ou non à l'octroi d'une autorisation.
Par personnes physiques à l'étranger, on entend :
- Les étrangers domiciliés à l'étranger ;
- Les étrangers domiciliés en Suisse, mais qui ne sont pas ressortissants d'un pays membre de la l'Union Européenne (UE), de l'Association Européenne de Libre-Échange (AELE), ou du Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d'Irlande du Nord, et qui ne possèdent pas une autorisation d'établissement (permis C) valable.
Est assujetti au régime de l'autorisation l'inscription de la propriété foncière au registre foncier, mais aussi tout acte juridique qui confère à une personne à l'étranger un droit de disposer sur un immeuble assujetti au régime de l'autorisation. Sont ainsi considérées comme équivalentes à une acquisition d'immeuble :
- L'acquisition d'un droit de propriété (propriété commune ou en copropriété, y compris la propriété par étages), de superficie, d'habitation ou d'usufruit sur un immeuble ;
- L’acquisition de parts d’une personne morale dont le but effectif est l'acquisition d'immeubles d'habitation, sauf si ces parts sont cotées auprès d’une bourse en Suisse ;
- L'acquisition d'une part d'un fonds de placement immobilier dont les parts ne font pas l'objet d'un marché régulier ;
- La constitution, puis l'exercice d'un droit d'emption, de préemption ou de réméré sur un immeuble ;
- L'acquisition d'autres droits, qui peuvent conférer à leur titulaire une position analogue à celle du propriétaire d'un immeuble. L'on songe à ce titre à la conclusion de contrats de bail à loyer excessivement longs ou des arrangements qui impliquent le financement d'un immeuble par une personne domiciliée en Suisse à des conditions qui ne correspondent pas aux conditions de marché. Les autorités pourront alors qualifier des montages peu orthodoxes d'abus de droit tendant à contourner la loi.
A la suite du Brexit, la Suisse et le Royaume-Uni ont conclu l'Accord du 25 février 2019 entre la Confédération suisse et le Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d'Irlande du Nord relatif aux droits des citoyens à la suite du retrait du Royaume-Uni de l'Union européenne. A cette occasion, la LFAIE a été modifiée de sorte à reconnaître aux ressortissants du Royaume-Uni les mêmes droits qu'à ceux des pays de l'UE et de l'AELE.
Exception pour logement de vacances : puis-je acheter un logement de vacances ?
L'art. 9 al. 2 LFAIE prévoit que les cantons peuvent, par voie législative, aménager un motif d'autorisation pour une personne physique qui acquiert un bien immobilier en tant que logement de vacances ou appartement dans un apparthôtel, sous certaines conditions.
L’acquisition d’un logement de vacances dans un lieu qualifié de zone touristique par des étrangers domiciliés à l’étranger est donc possible, à des conditions strictes, dépendant non seulement de la loi et de l'ordonnance fédérales, mais également des législations cantonales d’application.
Selon le droit fédéral, un étranger soumis à autorisation peut être autorisé à acquérir un logement de vacances ou un appartement dans un apparthôtel sous les conditions suivantes :
- Détention directe : les logements de vacances et les appartements dans un apparthôtel peuvent seulement être acquis par des personnes physiques directement en leur propre nom. L'acquisition indirecte, à travers une société, est interdite.
- Zone touristique cantonale : le logement doit se situer dans un lieu à vocation touristique désigné par le canton. Le motif d'autorisation d'acquérir un logement de vacances ou un appartement dans un apparthôtel a été introduit par les cantons suivants : Appenzell Rhodes-Extérieures, Berne, Fribourg, Glaris, Grisons, Jura, Lucerne, Neuchâtel, Nidwald, Obwald, St. Gall, Schaffhouse (seulement pour des appartements dans un apparthôtel), Schwyz, Tessin, Uri, Valais et Vaud. A noter que le Canton de Genève n'a pas adopté de régime d'autorisation pour des acquisitions de logements de vacances.
- Contingents : chaque autorisation doit être imputée sur le contingent annuel que la Confédération attribue au canton pour les logements de vacances et les appartements dans un apparthôtel, sauf lorsque le vendeur avait en son temps déjà obtenu une autorisation pour l'acquisition de ce logement ou appartement.
- Surface limitée : en règle générale, la surface nette de plancher habitable (qui comprend tous les locaux habitables, y compris la cuisine, le local d'entrée, la salle de bains, les toilettes, la piscine fermée, le sauna, la salle de jeux, mais pas le balcon, les escaliers, la cave et le grenier) ne doit pas dépasser 200 m2 et la surface parcellaire 1'000 m2. Toutefois, selon une pratique constante, en cas de besoin supplémentaire dûment prouvé, peuvent sans autres être autorisés jusqu'à 250 m2 de surface nette de plancher habitable et 1'500 m2 de surface parcellaire, ainsi que, de manière très exceptionnelle, des dépassements plus importants. Le Tribunal fédéral a rappelé récemment que les besoins supplémentaires concernaient le cercle des proches élargi, soit les enfants, les parents, les grands-parents et les amis proches, qui occupent habituellement le logement lors des vacances (arrêt du Tribunal fédéral 2C_947/2018 du 10 août 2020). Les exigences quant à la preuve de ces besoins sont toutefois élevées.
En outre, l'acquisition est soumise aux limitations suivantes :
- Un seul logement de vacances par famille : l'acquéreur, son conjoint, son partenaire enregistré ou un enfant de moins de 18 ans ne pourront acquérir une autre résidence secondaire ou un autre logement de vacances qu'à la condition d'aliéner le premier.
- Limitation de la location : les logements de vacances ne peuvent être loués à l'année, mais peuvent être mis en location temporairement. L'acquéreur doit pouvoir en tout temps utiliser lui-même son logement conformément au but dont il s'est prévalu. Les appartements dans un apparthôtel doivent être mis à la disposition de l'hôtelier en vue de leur exploitation en la forme hôtelière surtout durant la haute saison.
Les conditions et limitations ci-dessus ressortent du droit fédéral. Il faut en outre analyser, au cas par cas, les conditions découlant des législations d'application cantonales qui peuvent venir restreindre encore les possibilités d'achat de logements de vacances (voir ci-dessous).
Procédure de demande d'autorisation
Dans la mesure où les lois d'application de la LFAIE édictées par les cantons peuvent différer les unes des autres, il est conseillé de consulter un notaire, un avocat spécialisé ou alors l'autorité cantonale du lieu de situation du logement de vacances dont l'achat est envisagé.Procédure de demande d'autorisation
En principe, le notaire chargé d'instrumenter la vente du logement de vacances établira l'acte de vente, le fera signer par les parties, établira les documents nécessaires à l'hypothèque (si applicable) et demandera le paiement d'un pourcentage du prix. A la suite de cela, il requerra l'autorisation auprès de l'autorité compétente. Si l'autorisation est donnée, il procédera aux dernières étapes de l'opération immobilière, soit la récolte du solde du prix d'achat et les formalités de transfert de propriété au registre foncier. A noter toutefois que la pratique en la matière peut différer de canton en canton.
La durée d’une procédure d’obtention d’autorisation d’acquisition peut aller de quelques semaines à plusieurs mois. Rien n'empêche, durant le déroulement de toute la procédure, au futur acheteur de louer le logement de vacances au vendeur.
Quelques précisions canton par canton
Valais
Les autorités cantonales ont désigné 108 communes en tant que lieux touristiques dans lesquels l’acquisition de logements de vacances est considérée comme nécessaire au développement du tourisme. En 2023, le nombre d’unités de contingent pour les logements de vacances s’élève à 330.
En sus des restrictions fédérales, il y a lieu de noter que la loi cantonale d'application impose un délai de possession de cinq ans avant de pouvoir revendre le logement de vacances à un étranger (pas de délai pour la revente à un acquéreur suisse). Certaines communes ont adopté des mesures plus restrictives.
Vaud
Les autorités cantonales ont établi une liste de 29 communes ou parties de communes sur le territoire desquelles l’acquisition d’un logement de vacances peut être autorisée. Le contingent 2023 pour les autorisations de logements de vacances est de 175 unités.
Berne
Les autorités de ce canton ont désigné 54 communes en tant que lieux à vocation touristique dans lesquels il est possible d’acquérir un logement de vacances. Certaines de ces communes ont pris des mesures restrictives, notamment le blocage provisoire des autorisations ou des limitations quant au nombre de biens dont la vente est possible sur une année civile. La commune de Kandergrund a notamment bloqué l'octroi d'autorisations jusqu'à nouvel ordre. La commune de Lütschental (près de Grindelwald) n'autorise la vente que d'un bien immobilier par an à des personnes soumises à autorisation. Le contingent pour le canton en 2023 s’élève à 140 unités.
Fribourg
Une liste de 20 communes sur le territoire desquelles l’acquisition de logements de vacances par des étrangers est possible a été établie par les autorités cantonales. Des restrictions communales peuvent s'appliquer en sus. Le contingent 2023 s’élève à 50 unités.
Jura
L'autorité cantonale a préparé une liste de 18 lieux dans lesquels l'acquisition de logement de vacances est possible. Des restrictions communales peuvent s'appliquer en sus. Le contingent 2023 s’élève à 20 unités.
Neuchâtel
28 communes à vocation touristique ont été choisies par les autorités cantonales. Le contingent 2023 s’élève à 35 unités.
Uri
Le Canton d'Uri est intéressant en raison du développement du projet Andermatt Swiss Alps : ce projet bénéficie d’une exemption d’assujettissement à la LFAIE qui lui a été accordée par le Conseil fédéral en décembre 2007, dans l’intérêt supérieur de la Confédération. Aucune restriction ne s'applique à l'acquisition de logements de vacances dans ce lieu spécifique. Par ailleurs, une liste de 19 communes au sein desquelles l’acquisition de logements de vacances peut être autorisée a été préparée par les autorités cantonales. Le contingent 2023 s’élève à 20 unités. La loi cantonale impose une limite 50% de la surface dans une PPE ou un apparthôtel qu'une personne à l'étranger peut acquérir. Les communes peuvent en outre prévoir des restrictions supplémentaires.
Grisons
Les Grisons sont un canton important en matière d'acquisition de logements de vacances, et ce notamment en raison des hauts lieux touristiques comme St. Moritz et Davos. Ce n'est pas par hasard que de nombreux arrêts du Tribunal fédéral jugent des affaires issues de ce canton. Une centaine de communes où l’acquisition de logements de vacances par des étrangers est possible a été choisie par les autorités cantonales. Le contingent pour 2023 s’élève à 290 unités.
3 Conséquence de l'inobservation des règles imposées par la LFAIE
D'un point de vue civil, il convient de garder à l'esprit que tout acte juridique concernant une acquisition pour laquelle l'acquéreur doit être au bénéfice d’une autorisation reste sans effets en l’absence d’autorisation passée en force. L'achat d'un logement de vacances est donc nul sans autorisation valide au moment de la transaction.
Plus précisément, les actes juridiques sont nuls lorsque (i) l’acquéreur exécute l’acte juridique sans demander une autorisation ou avant que celle-ci ne passe en force, (ii) l’autorité a refusé l’autorisation ou l’a révoquée par une décision passée en force, (iii) le conservateur du registre foncier écarte la réquisition, quand l'acquéreur ne dépose pas une demande d'autorisation dans les 30 jours sur requête du conservateur du registre foncier ou (iv) l’autorité chargée des enchères annule l’adjudication, dès lors que l'acquéreur n'a pas demandé une autorisation dans un délai de 10 jours imparti par ladite autorité.
En conséquence d'une telle nullité de l'opération, les prestations promises ne sont pas exigibles ou les prestations fournies peuvent être répétées dans le délai d’une année dès la connaissance du droit de répétition. En outre, l’action en cessation de l’état illicite est intentée d’office.
L'autorité cantonale habilitée à recourir ou, si celle-ci n'agit pas, l'Office fédéral de la justice peut agir en cessation de l'état de fait illicite. L'action vise en premier lieu le rétablissement de l'état initial. Si cette démarche ne s'avère pas judicieuse, le juge peut ordonner la vente aux enchères publiques de l'immeuble.
D'un point de vue pénal, le non-respect des conditions imposées par la loi peuvent réaliser les conditions d'application de plusieurs infractions pénales, notamment les suivantes :
- Exécuter intentionnellement un acte juridique (comme l'acte d'achat) visant à une acquisition soumise à autorisation, sans avoir obtenu ladite autorisation est susceptible d'être puni d'une peine privative de liberté de trois ans au plus ou d'une peine pécuniaire.
- Fournir intentionnellement à l’autorité compétente, au conservateur du registre foncier des indications inexactes ou incomplètes sur des faits dont pourrait dépendre l’assujettissement au régime de l’autorisation ou l’octroi de celle-ci, ou exploiter astucieusement une erreur de l’autorité, est susceptible d’être puni par une peine privative de liberté de trois ans au plus ou d’une peine pécuniaire.
4 Conclusions
La LFAIE complique l'acquisition de logement de vacances par des personnes à l'étranger, en soumettant l'acquisition à l'octroi d'une autorisation. L'adoption de la LSR a en outre réduit les possibilités d'acquérir un tel bien, dès lors que la construction de nouvelles résidences secondaires a été fortement limitée dans certaines zones, notamment des lieux touristiques les plus prisés par la clientèle étrangère. La LAT a encore restreint les possibilités de construire tout type de logement, en réduisant de façon importante la zone à bâtir globalement disponible. Ces diverses restrictions ont notamment eu comme conséquence de restreindre les biens disponibles sur le marché, ce qui a conduit à une augmentation des prix.
La révision de la LRS, dont la discussion est en cours devant le Parlement, vise à relâcher un peu les restrictions imposées par la version actuelle de la loi et permettre l'entrée sur le marché de biens disponibles supplémentaires.
En outre, pendant la pandémie, de nombreux Suisses ont découvert ou redécouvert leur pays d'origine comme destination de vacances, restreignant encore les biens disponibles aux étrangers hors UE/AELE sans permis C (permis d'établissement) sur le marché. C'est également une des raisons pour laquelle les prix des maisons et appartements de vacances ont fortement augmenté l'année dernière pour toutes les destinations suisses.
Il n'en demeure pas moins que des opportunités d’acquérir un logement de vacances existent pour les étrangers hors UE/AELE sans permis C (permis d'établissement). Il est néanmoins crucial d'observer rigoureusement les conditions légales, sans quoi l'acquisition d'un logement de vacances pourraient échouer.
N. B. Le contenu du présent article est uniquement de portée générale et chaque cas particulier doit faire l’objet d’une analyse spécifique.
Rédacteurs : Oberson Abels - septembre 2023
